《經營者集中審查規定》發布：將數據權益、平臺規則等納入規定

近日，市場監管總局發布四部反壟斷法配套規章，自2023年4月15日起施行。其中，《經營者集中審查規定》（以下簡稱《規定》）修訂了經營者集中的標準，明確相關制度適用規則；健全分級分類審查制度，提高反壟斷審查效能；提高對違法實施經營者集中行為的處罰標準，提振威懾效果；增加個人信息保護、平臺規則管理等內容，回應數字經濟發展中的新問題。

申報方面：進一步明確相關認定標準

經營者集中審查是反壟斷執法機構對企業合并、收購等經營者集中行為的事前控制。實踐中，一些巨頭公司“扼殺式”并購曾引起廣泛爭議。經營者集中審查制度旨在維護合理的市場結構，防止市場力量的過度集中，將排除、限制競爭問題抑制在萌芽狀態。

企業在什么情況下應進行申報？如何避免企業“搶跑”行為？相較于原來的《經營者集中審查暫行規定》，《規定》進一步厘清了重要概念法律邊界，積極回應審查實踐。

一是進一步明確控制權判斷因素。《規定》在總結相關執法經驗的基礎上，將“股東大會”修改為“股東（大）會等權力機構”；將“董事會或者監事會”修改為“董事會等決策或者管理機構”，并增加對其歷史出席率和表決情況進行考量的因素，優化了判斷控制權與施加決定性影響的因素。同時，修改后的《規定》明確了共同控制的含義，規定兩個以上經營者均擁有對其他經營者的控制權或者能夠對其他經營者施加決定性影響的，構成對其他經營者的共同控制。

二是規定“實施集中”判斷因素。《規定》以列舉方式明確了實施集中的判斷因素包括但不限于是否完成市場主體登記或者權利變更登記、委派高級管理人員、實際參與經營決策和管理、與其他經營者交換敏感信息、實質性整合業務等。

三是優化參與集中的經營者的營業額計算。首先，《規定》明確了營業額概念中“上一會計年度”的內涵，規定“上一會計年度”是指集中協議簽署日的上一會計年度。其次，《規定》優化了被共同控制的經營者與第三方經營者之間的營業額計算方式，明確了被共同控制的經營者與第三方經營者之間的營業額應當在有共同控制權的參與集中的經營者之間平均分配。

四是規范審查程序相關用語。為更好體現經營者集中審查的事前監管特征，《規定》將原“立案”程序改為“受理”程序，以區別于違法實施經營者集中調查的立案程序，也便于經營主體理解和接受。

南開大學法學院副院長、競爭法研究中心主任陳兵教授在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，《規定》對“實施集中”“控制權”以及“上一會計年度”等法律概念進行了細化和釋明，這是對既往執法實踐中問題和經驗的總結與回應，也是對今后經營者集中審查工作開展的有效指導。釋明法律概念，一方面可以規范執法機構的審查行為，增進執法透明度和可操作性；另一方面也可以給經營者以指引，引導其自覺合規，規避違法風險，進行合理申報。

審查方面：健全分級分類審查 細化“停鐘”制度

新《反壟斷法》對進一步完善經營者集中審查制度提出較高要求，包括健全經營者集中分類分級審查制度、增設經營者集中停表制度、完善未達申報標準經營者集中的審查和調查等等。

《規定》鞏固反壟斷法修改成果，明確相關制度適用規則。一是增加關于經營者集中審查期限“停鐘”制度規定。新《反壟斷法》設立經營者集中審查期限“停鐘”制度，明確了反壟斷執法機構可以決定中止計算經營者集中審查期限的三種情形。《規定》對適用相應情形的啟動條件、恢復條件、起止時點、決定形式進行了細化。

二是完善未達申報標準經營者集中的處理規定。《規定》第八條新增了未達申報標準但有證據證明具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中的申報程序，明確市場監管總局可以要求經營者申報并書面通知經營者。《規定》還對經營者按要求申報或不申報分別適用審查或調查程序作出細化規定。

陳兵指出，針對未達到申報標準但存在競爭損害的案件，《規定》確立了“通知申報+未申報實施集中+采取必要措施”的適用邏輯，明確了反壟斷執法機構擁有主動調查權的情況，完善集中申報程序，對審查機構的法定行為作進一步規定，補齊審查短板。

在健全經營者集中分類分級審查方面，《規定》加強對受委托省級市場監管部門的指導和監督。2022年8月1日起，市場監管總局試點委托北京、上海、廣東、重慶、陜西五省（市）市場監管部門開展部分經營者集中反壟斷審查。《規定》提出市場監管總局應當加強對受委托的省級市場監管部門的指導和監督，健全審查人員培訓管理制度，保障審查工作的科學性、規范性、一致性。

突出公平公正監管、科學監管、智慧監管。首先，《規定》在原有“依法平等對待所有經營者”基礎上，增加“堅持公平公正”的要求，強調一視同仁的執法原則。其次，規定健全經營者集中分類分級審查制度，可以針對涉及國計民生等重要領域的經營者集中，制定具體的審查辦法，評估經營者集中審查制度的實施效果并改進審查工作。再次，《規定》提出強化經營者集中審查工作的信息化體系建設，推進智慧監管，提升審查效能。

完善簡易案件程序相關規定。《規定》新增關于簡易案件公示程序的規定，明確市場監管總局受理簡易案件后，對案件基本信息予以公示，公示期為十日，公示的案件基本信息由申報人填報。同時明確簡易與非簡易案件程序的轉化與銜接，對于不符合簡易案件標準的簡易案件申報，市場監管總局予以退回，并要求申報人按非簡易案件重新申報。

“這些舉措的主旨在于提高反壟斷審查效能，這也是對《反壟斷法》的貫徹。”陳兵說道。

從實踐方面看，經營者集中分類分級審查取得良好成效。今年1月3日，市場監管總局召開試點委托經營者集中審查工作座談會，會議指出，五個月來，市場監管總局共委托審查經營者集中案件135件，占同期申報量的32.7%，試點省市局委托審查案件從立案到審結平均用時17.8天，與市場監管總局基本保持一致，獲得企業普遍認可。

處罰方面：完善法律責任 提振威懾效果

《規定》還進一步明確了相關主體責任義務，提高執法有效性。具體內容包括規范申報人和申報代理人行為，完善監督受托人選任規則，強化個人隱私與個人信息的保護等。

在個人信息保護方面，《規定》增加了三處涉及個人隱私與個人信息的內容，要求申報人在申報文件中對個人信息進行標注，并規定工作人員對所知悉信息的保密義務。

21世紀經濟報道記者梳理發現，除了個人信息保護相關內容，《規定》還將數據、平臺規則、算法納入其中。如第四十條明確將剝離知識產權、數據等無形資產或者相關權益作為結構性條件，并在行為性條件中增加“修改平臺規則或者算法”等。

“強化個人隱私與個人信息的保護，將數據、平臺規則等納入規定之中，是立足我國經濟發展現實的，也是反壟斷執法常態化的體現。”陳兵表示，“涉及個人信息和數據使用的各種業務領域，當然也包括平臺經濟領域，和其他經濟領域一樣，在符合法律法規規定的情況下，需要接受經營者集中審查。在審查的過程中，執法機構會顧及到各個行業領域的固有特征。”

在處罰方面，《規定》完善法律責任，提振威懾效果。

例如，完善違法行為罰款規定。按照新《反壟斷法》，《規定》提高了違法實施經營者集中和拒絕、阻礙執法情形的罰款額度。其中情節特別嚴重、影響特別惡劣、造成特別嚴重后果的，還可處以罰款數額二倍以上五倍以下罰款。

加強受托人和剝離業務買方未按規定履行義務的法律責任。《規定》對不符合履職要求、無正當理由放棄履行職責、未按要求履行職責或者有其他行為阻礙經營者集中案件監督執行的受托人增加警告、通報批評的行政處罰方式，對受托人和剝離業務買方的罰款最高額度從原來的三萬元提高至十萬元。