以案明紀釋法丨如何在審理報告中把握違反審計法的行為

　　【典型案例】

　　馬某，中共黨員，A市發展與改革委員會原黨組書記、主任。2019年4月，收到A市審計局關于對2018年預算執行情況及收支情況進行審計的審計通知后，馬某擔心2018年單位違規發放過節費10萬元的行為被審計發現，于是安排財務人員將涉及該10萬元的記賬憑證予以轉移，并篡改了相關賬簿記錄。A市審計局在審計過程中發現該情況，隨即移送A市紀委監委處理。據此，A市紀委監委對馬某立案審查調查。

　　【分歧意見】

　　在案件審理過程中，對于馬某違反《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）第三十八條關于“被審計單位不得轉移、隱匿、篡改、毀棄財務、會計資料”的規定，構成職務違法沒有爭議，但對于如何在審理報告中體現該違法事實并適用條款給予處分存在分歧意見。

　　第一種意見認為：馬某身為黨員和單位“一把手”，違反《審計法》規定，轉移、篡改了會計資料，根據“紀在法前、紀嚴于法”要求，應追究其紀律責任及監察責任。違紀部分應適用《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《黨紀處分條例》）第一百三十三條關于“在黨的紀律檢查、組織、宣傳、統一戰線工作以及機關工作等其他工作中，不履行或者不正確履行職責”的條款，在審理報告“違反黨的紀律”部分體現該事實。在“違反國家法律法規”部分表述“以上違反工作紀律的行為，同時構成職務違法”，并依據《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）第三十九條關于違反工作要求的規定，給予其政務處分。

　　第二種意見認為：馬某的行為是典型違反《審計法》的行為，審理報告應突出該本質特征。因此，應在“違反國家法律法規”部分表述該行為事實，明確其違反了《審計法》相關規定，構成職務違法。同時，該行為屬于《黨紀處分條例》第二十八條明確規定的其他違法行為，因此在審理意見部分，應直接適用《黨紀處分條例》第二十八條及《政務處分法》第三十九條給予黨紀政務處分。

　　【評析意見】

　　本案中，筆者同意第二種意見，具體分析如下：

　　一是從條規性質角度來看，為突出黨紀特色，貫徹“紀在法前、紀嚴于法”要求，2015年修訂的《黨紀處分條例》分則中不再包括與刑法、治安管理處罰法等法律法規重復的內容，而是通過在總則中增設紀法銜接條款的方式對違反刑法和其他國家法律法規的行為作出規定。2018年修訂的《黨紀處分條例》維持了這一做法，其中第二十八條對符合刑法規定的構成要件但不構成犯罪又須追究黨紀責任的行為，以及其他違法行為，應視具體情節給予黨紀處分。實踐中，有一種觀點認為，《黨紀處分條例》第二十八條屬于紀法銜接的專門條款，不能據此給予黨紀處分。筆者不認可該觀點。《黨紀處分條例》第二十八條明確規定了適用條件、處分種類和量紀幅度，屬于實體性條款，可以直接作為黨紀處分的實體依據，這與其紀法銜接條款的性質并不矛盾。對于《黨紀處分條例》分則中沒有明確舉例列舉的其他違法行為，適用第二十八條給予黨紀處分不僅符合紀法規定，而且更能突出行為的本質特征，還能體現了紀法分開又互相貫通的價值取向。如果適用《黨紀處分條例》第一百三十三條“不正確履行職責”條款，不僅不能全面體現行為特點，也未能充分體現執紀執法貫通的工作要求和特色。

　　二是從審理報告體例角度來看，作為審理工作的重要載體，審理報告不僅應準確、完整反映案件概況、違紀違法事實及處理意見等內容，還應邏輯清晰，重點突出，體現案件的主要特點，傳遞最新的執紀執法理念，達到案件處理政治效果、紀法效果、社會效果的有機統一。國家監察體制改革后，為充分體現“紀在法前、紀嚴于法”的要求，審理報告的主要違紀違法事實部分按照“紀、法、罪”三部分分類進行表述。其中，“違反國家法律法規”包括職務違法和其他違法行為。職務違法是行使公權力的公職人員實施的與其職務相關聯，違反職務法律法規規定，雖不構成犯罪但依法應當承擔法律責任的行為；而其他違法行為則是公職人員作為公民違反法律法規的行為，且該違法行為與公權力行使沒有關聯。本案中，馬某的行為是典型的違反《審計法》行為，與其職務關聯性明顯，構成職務違法。如果根據第一種意見，在違紀部分表述為違反工作紀律，不正確履行職責，在“違反國家法律法規”部分表述“以上違反工作紀律的行為，同時構成職務違法”，則沒有突出馬某行為違反《審計法》的本質特征，未能起到應有的警示教育作用，案件辦理不能起到較好的紀法效果和社會效果。

　　三是從案件處理政治效果角度來看，審計監督是國家治理體系中重要的監督方式，是正風反腐不可或缺的“前哨”和“尖兵”。習近平總書記多次強調，要加強全國審計工作統籌，優化審計資源配置，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。作為黨內監督和國家監察的專責機關，紀檢監察機關應持續推動紀檢監察監督與審計監督的貫通協同，用好審計監督成果，形成強大監督合力，為持續深入開展反腐敗斗爭和經濟社會高質量發展提供堅強保障。本案中，A市審計局根據《審計法》第四十八條規定，將相關情況移送紀檢監察機關處理，A市紀委監委據此予以立案。因此，在審理報告中應突出線索來源和馬某行為違反《審計法》所規定的被審計單位配合審計義務的本質特征，并在審理畫像中予以重點刻畫，實現案件辦理的良好政治效果。

　　綜上，對于馬某違反《審計法》的行為，應在案件審理報告“違反國家法律法規”部分予以體現，突出其違反《審計法》及同時構成職務違法的行為本質，并在處理意見中根據《黨紀處分條例》第二十八條和《政務處分法》第三十九條給予黨紀政務處分，這樣不僅能夠充分發揮審理報告的功能價值，達到案件處理的政治效果、紀法效果、社會效果的有機統一，而且能體現最新的執紀執法理念，更好實現案件辦理“懲前毖后、治病救人”的目的。（徐珊）